办好生育友好型教育，要科学定位民办教育新功能，依法保障民办学校自主权

熊丙奇

(21世纪教育研究院院长)

《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(下文简称《决定》)提出,将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。降低生育、养育、教育成本。推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化,有效解决“择校热”难题。平衡家庭和学校教育负担,严格规范校外培训。

治理择校热、降低育儿成本,以及缓解社会的教育焦虑,并非同一个问题。而这都影响生育意愿。前者主要涉及政府对教育的投入责任以及投入方式调整,应以均衡、普惠的目标发展普惠学前教育、优质均衡的义务教育,而后者则应该扩大受教育者的选择权,选择单一、选择权无法得到满足,那家庭的教育焦虑也难以缓解。

我国整体教育已经进入后普及时代,按照教育部发布的教育数据,2021年,我国学前教育毛入学率88.1%,九年义务教育巩固率95.4%,高中阶段毛入学率91.4%,高等教育毛入学率57.8%。在后普及时代,办好教育面对的是人民日益增长的接受好教育的需求与教育发展不充分不平衡的矛盾。不仅要上学,更要上好学。

这也就要求处理好发展公办教育和民办教育的关系。公办学前教育、义务教育以及高中教育,应立足为受教育者提供普惠教育,因此,要强调公共基础教育资源配置的均等化,并通过加大财政投入,提高均等化配置标准。办好公共基础教育,就可大幅减少受教育者的择校需求,从而降低育儿成本。但是,哪怕公办教育办得再好,也无法满足所有受教育者的差异化、个性化教育需求,这一需求需要民办教育,甚至更个性化的在家教育来满足。在美国,就有200多万适龄学生选择在家上学。

我国要求所有适龄学生都通过学校教育方式完成9年义务教育,因此,在办好公办教育的同时,必须鼓励民办教育发展,而且,应该从更好地满足受教育者的选择权、差异化需求角度,发挥民办教育的作用。限制民办教育发展,限制甚至剥夺受教育者的选择权,并不能缓解教育焦虑,反而会制造教育焦虑,进而影响生育意愿。也就说是,不管公办教育资源如何充分,都必须发展民办教育,其重要作用是满足受教育者的差异化选择。

当前发展民办教育,存在以下问题。一是一些地方以规范民办教育为名,打压民办教育,甚至出现“教育资源已经比较充分,民办教育可以退场”这样的论调。随着近年来出生人口下降,如果地方政府不能正确认识民办教育的作用,极有可能出现的走向是,民办幼儿园、民办义务教育学校、以及民办高中、民办大学萎缩。

以学前教育为例,根据全国教育事业发展统计公报,2020年学前教育入园幼儿 1791.40万人,在园幼儿 4818.26万人。而我国2018年到2021年的出生人口数据分别为,2018年1523万人,2019年1465万人,2020年1200万人,2021年1064万。2021年,一些地方的幼儿园已经因为适龄学生减少而招不满学生。到2023年,就是所有出生幼儿都入园,幼儿园在园幼儿数为4188万;到2024年,只有3729万;到2025年,很可能下降到3200万。在这种情况下,如何处理好发展公办园与民办园的关系,就很重要。如果地方政府减少民办幼儿园招生计划,限制民办幼儿园办学,那么,随着出生人口减少,大量民办幼儿园就会退出。公办园比例提高,会提高学前教育的普惠率,但是,民办幼儿园的退出,也可能导致家长让孩子进符合自己教育理念的幼儿园选择难以满足。

二是存在将民办学校按公办学校管理的倾向,民办学校不能依法享有办学自主权,受教育者选择民办学校,也受到限制。2016年修订、2017年9月1日实施的《中华人民共和国民办教育促进法》规定,民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。据此,民办学校应该拥有招生自主权,因为招生自主权是最为重要的办学自主权,然而,2021年9月1日实施的新版《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,却对民办学校的招生自主权做出限制,要求实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生,纳入审批机关所在地统一管理。而具体实施,就是民办义务教育学校和公办学校同步招生、在报名人数超过招生计划时进行电脑摇号录取。按照这一招生管理办法,民办学校的招生自主权也就不存在,不能自主确定招生的标准与方式。

这不但影响民办教育的发展,而且,也很大程度约束受教育者的选择权,一些有条件选择民办学校,也希望孩子进民办学校的家庭,却不能选择民办学校,只能等待摇号结果。而这种做法,在开放三孩政策后,弊端越来越明显。比如,为缓解择校热,各地都在推进义务教育学校“多校划片”招生政策,就是买了学区(学位)房,也不能进对口学校,而需要摇号,对于“多校划片”招生的热门学校,招生实行电脑摇号方式。这带来的一个后果是,一家三个孩子,有可能摇到不同学校,家长怎么接送?有的地方虽然采取人性化方式处理,根据家庭的意愿,让二孩到大孩学校读书,但随着二孩、三孩家庭增多,就难以为继。

解决这一问题的根本办法是,确保所有义务教育公办学校均衡发展,实行单校对口划片入学,取消入学门槛。同时,鼓励民办学校发展,为有需要的家庭提供差异化选择。当前,有不少社会舆论把择校热的责任推给民办学校,质疑民办学校的“掐尖招生”带动了择校热,而这是本末倒置。如果所有公办学校都提高办学质量,会有多少家庭选择民办学校?遏制了民办学校的选择性招生,却没有推进义务教育均衡发展,家长对教育的不满意情绪会增加。

再者,义务教育民办学校已经要求登记为非营利性学校,应该允许民办义务教育学校结合社会需求自主定价,而不是政府指导定价、限价,但不少地方都存在不允许民办义务教育学校自主定价的问题。对于义务教育学校公办民办同招政策,民办学校办学者指出,要么应按《民办教育促进法》的规定,“人民政府委托民办学校承担义务教育任务,应当按照委托协议拨付相应的教育经费”,给所有非营利性民办义务教育学校同样的生均经费,要么应给民办学校自主定价权,否则民办学校很难生存发展。而对于民办学校的自主定价,选择民办学校的家长是能承受的。有的地方政府部门担心的是部分民办学校学费过高,观感不好。而这显然不是尊重选择权的合理思路。

为此建议,要办好生育友好型教育,首先,不能忽视民办教育发展,民办教育也是教育现代化不可或缺的重要部分。在办好公办教育基础上,鼓励民办教育自主办学、多样化发展,充分满足受教育者的差异化选择权利,才能缓解教育焦虑。在教育后普及时代,民办教育的功能确实面临调整,要从以前的“补充”教育资源,转变为举办多元教育,扩大受教育者的选择。这是政府部门和民办教育举办者所需要形成的新民办教育观。

其次,要依法保障民办教育的地位和权利,不能用行政权力,打压民办教育发展。《决定》要求,以法治为保障。坚持重大改革于法有据、依法实施,将长期以来党领导人民在统筹解决人口问题方面的创新理念、改革成果、实践经验转化为法律,保障人民群众合法权益,保障新时代人口工作行稳致远,保障人口发展战略目标顺利实现。对于发展教育来说,也是如此。要清理于法无据,甚至违反上位法的政策、规定。